Antonio Giménez
En los 90 y los 2000, las banderas europeas que inauguraban puentes, estaciones o autopistas simbolizaban mucho más que una fuente de financiación. Suponían la puesta en marcha de un proyecto ilusionante donde naciones, antaño enfrentadas, miraban al futuro unidas en ambición. Ya no habría más guerras. La violencia y la pobreza parecían haber sido finalmente desterradas.
La gran reforma de los Fondos Estructurales de 1988, en tiempos de Jacques Delors, respondía a una lógica de convergencia. Su objetivo era reducir las diferencias entre regiones mediante la financiación de infraestructuras y la acumulación de capital físico, en la creencia de que el desarrollo económico y la integración política avanzaban de la mano. Este primer objetivo experimentó un cambio con la Estrategia de Lisboa de 2000, que desplazó progresivamente el centro de gravedad de la inversión desde las infraestructuras hacia la innovación, la investigación, las universidades y la digitalización e inició un proceso de creciente inmaterialidad de la política de cohesión. La crisis financiera supuso un punto de inflexión, y la estrategia Europa 2020 consolidó este giro al vincular la política de cohesión a objetivos de “crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo”. El marco financiero 2014-2020 profundizó este cambio al limitar el margen de decisión de los Estados sobre el destino de los fondos, imponiendo que una parte creciente de los recursos se destinara a objetivos estratégicos fijados por la Unión. El European Green Deal y Next Generation EU llevaron posteriormente esta lógica hasta sus últimas consecuencias. La inversión conceptual es completa. En los noventa la convergencia era el horizonte al que debía conducir el desarrollo; hoy el desarrollo queda supeditado a la convergencia en un conjunto de prioridades políticas previamente definidas. La cohesión ha dejado de ser un medio para integrar Europa y ha pasado a ser un vehículo para orientar su transformación. Los fines han cambiado.
La evolución institucional de la Unión Europea responde, en buena medida, a un proceso de despolitización del poder. En términos de Dalmacio Negro (Historia de las formas de Estado, 2010), la neutralización del poder consiste en su progresiva despolitización por la que las decisiones dejan de justificarse como opciones propiamente políticas para presentarse como exigencias técnicas, jurídicas o científicas. En la Unión Europea este fenómeno se combina, además, con una notable dispersión institucional de los centros de decisión. Una parte creciente de las decisiones se elabora y ejecuta en un entramado de direcciones generales, agencias y comités cuya legitimidad descansa más en la competencia técnica que en la representación política. A ello se suma el creciente protagonismo de las decisiones judiciales en el proceso de integración. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea parece haber ido desarrollando el proyecto europeo mediante una interpretación expansiva de los tratados, —en una dinámica que recuerda al creciente protagonismo asumido por la jurisdicción constitucional en otros Estados europeos—. Allí donde no son posibles los consensos, las sentencias sirven con frecuencia como instrumento para impulsar la integración, trasladando al ámbito jurisdiccional cuestiones que antes pertenecían al debate político.
Esta lógica produce un efecto político de gran alcance pues la complejidad institucional de la Unión distribuye el poder entre múltiples órganos y procedimientos hasta hacer cada vez más difícil, para el europeo, distinguir quién gobierna y quién debe responder por lo decidido. Y quién no puede identificar al responsable último de las decisiones, tampoco se siente capaz de influir eficazmente sobre él mediante los mecanismos propios de la democracia representativa. De forma que la desafección no procede solo de la complejidad institucional, sino de la sensación de que las decisiones se adoptan en un espacio donde la responsabilidad política aparece cada vez más difusa. La dificultad para identificar al responsable concreto acaba convirtiéndose, a su vez, en la mejor coartada para los Estados miembros, que despachan cualquier exceso legislativo con un lacónico: «Lo manda Europa. Lo dice Europa».
Europa comparece hoy en la vida cotidiana del ciudadano a través de las cajetillas de tabaco, los tapones unidos a las botellas, las bolsas de plástico, las zonas de bajas emisiones, las etiquetas energéticas de los electrodomésticos, los cargadores universales, los certificados energéticos de las viviendas, la prohibición futura de los motores de combustión, la regulación del vapeo, la protección de datos, la moderación de contenidos, la inteligencia artificial, la taxonomía verde europea, la diligencia debida en sostenibilidad, la resiliencia operativa digital, los informes ESG, el mecanismo único de supervisión bancaria, el reglamento sobre criptoactivos, la prevención del blanqueo de capitales, los ecoesquemas de la PAC, el ajuste en frontera por carbono, la trazabilidad alimentaria, la contratación pública verde, el euro digital, y un número creciente de normas cuya mera pronunciación transmite la sensación de una arquitectura regulatoria tan extensa como difícil de abarcar.
La regulación ya no se limita a corregir fallos del mercado o sancionar incumplimientos; aspira a orientar anticipadamente las conductas de ciudadanos y empresas. La integración europea parece haber evolucionado desde la construcción de un espacio común de libertad económica hacia la configuración de un espacio común de dirección regulatoria. Las grandes decisiones dejan de presentarse como opciones sometidas a la deliberación democrática para adoptar la apariencia de exigencias técnicas, jurídicas o científicas. La política cede terreno a la regulación, y el ciudadano percibe las normas como el resultado de un proceso impersonal cuyo origen resulta difícil identificar. El riesgo es que el mercado común termine más condicionado por su propia regulación que por las fronteras que un día pretendió derribar.
Durante décadas, la integración europea era visible, políticamente reconocible y se percibía como materialmente beneficiosa para una mayoría de los ciudadanos. Buena parte de esa legitimidad descansaba en la experiencia cotidiana de la integración. En los últimos años, sin embargo, la UE se experimenta de forma muy diferente, se hace menos visible cuando invierte, más difícil de identificar cuando decide y especialmente presente cuando regula. Ese desplazamiento del proceso de integración ayuda a explicar, —al menos en parte—, la creciente distancia afectiva entre las instituciones de la Unión y los europeos. Las instituciones europeas no deben perder de vista aquello que señalaba George Pompidou en “El nudo gordiano” (1975): «En una democracia, no se gobierna mucho tiempo por la fuerza ni por la astucia, sino solamente por la confianza que se inspira, y no se inspira confianza de forma durable más que dirigiéndose y respondiendo a la necesidad que tienen los hombres de creer en algo.»
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